审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见

审投发〔2017〕30号

各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅(局)，署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位：

　　近年来，全国审计机关在各级党委、政府的领导下，积极开展投资审计监督，在推动深化改革、促进社会经济发展、加强反腐倡廉建设、提高政府投资绩效等方面发挥了重要作用。但也存在相关制度机制不够完善、部分投资审计工作质量不高和审计结果运用不规范等问题。为进一步完善和规范投资审计工作，现提出如下意见：

　　一、坚持依法审计，认真履行审计监督职责。各级审计机关要牢固树立依法审计意识，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，依法确定审计对象和范围，严格规范审计取证、资料获取、账户查询、延伸审计、审计处理等行为。审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。

　　二、坚持突出重点，切实提高投资审计工作质量和效果。各级审计机关要根据本地区公共投资项目情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则，统筹制定年度投资审计项目计划。要按照国家审计准则要求，严格执行审计项目计划，履行规定流程和审批复核程序，严格审计报告和公告制度。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法，提高审计工作质量和效率。各省级审计机关要加强对本地区投资审计工作的领导和指导，加强审计质量监督检查。

　　三、健全完善制度机制，有效运用投资审计结果。各级审计机关要严格遵守审计法等法律法规，进一步健全和完善投资审计制度，认真履行工程结算审计法定职责，促进相关单位履职尽责，提高投资绩效。对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿。审计项目结束后，审计机关应依法独立出具投资项目审计报告，对审计发现的结算不实等问题，应作出审计决定，责令建设单位整改;对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。要健全审计查出问题整改督查机制，促进整改落实和追责问责。

　　四、严格遵守审计纪律，加强廉政风险防控。各级审计机关和审计人员要严格遵守审计“八不准”等廉政纪律、保密纪律、工作纪律，坚守审计职业道德，不得利用审计职权、个人影响谋取私利。坚持公开透明，加强对审计权力运行监督。加强审计项目廉政回访等监督检查，抓好廉政制度贯彻落实工作，切实防控廉政风险和审计风险。各级审计机关在投资审计工作中确有必要购买社会服务的，应严格把关，依法审慎进行，要加强全过程监管，对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员要加大通报和责任追究力度。

《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》贯彻落实中常见问题解答

　　问题一：在履行法定程序方面，投资审计容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：未按规定程序将投资审计项目纳入年度审计项目计划管理，在审计项目计划外开展投资审计事项;未按规定送达审计通知书;审计报告相关事项未按规定在审计组内讨论，或未经复核、审理;实施审计后，未按规定出具审计报告、下达审计决定。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国国家审计准则》和《意见》要求，各级各类投资审计均应严格依照法定程序实施。第一，要根据法定职责权限，在调查审计需求和评估审计资源的基础上，编制年度审计项目计划，报经本级审计委员会批准并向上一级审计机关报告。年度审计项目计划一经制定，各单位应当严格执行，未经批准机关同意不得擅自变更。确需调整的，应先履行审计项目计划审批调整程序，并向上级审计机关报告(省审计机关另有规定的除外)。第二，要严格遵守审计业务规范流程，按规定及时向被审计单位送达审计通知书。审计组在起草审计报告前，对重大事项要进行集体讨论并形成明确意见，审计组的审计报告在书面征求被审计单位意见的基础上，应依次提交审计机关业务部门复核、审理部门审理。审计机关应当向被审计单位提出审计报告、作出审计决定，督促被审计单位整改。

　　问题二：在审计职责权限方面，投资审计容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：超越审计权限对被审计单位进行处理;介入工程项目管理活动，参与投资项目概(预)算编制、标底审核、材料价格认定、隐蔽工程验收签字等决策和管理环节。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计准则》和《意见》要求，审计机关要在法定职责权限范围内开展审计。第一，对被审计单位和个人违反国家相关法律和党的纪律规定的事项，应及时移送有关部门查处。第二，审计机关不得参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作。各级审计机关要厘清工程项目管理职责和审计监督职责界限，坚决退出各类带有管理职能的议事协调机构，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。第三，要依法履行审计职责，加强对政府投资、以政府投资为主的建设项目以及其他重大公共工程项目的审计监督，揭示政府投资管理中存在的突出问题，规范投融资及建设管理秩序，促进营商环境的改善，提高政府投资绩效。

　　问题三：在审计对象范围方面，投资审计容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：超越审计工作实际需要，随意扩大审计对象范围、收集个人信息、查询个人银行账户和扩大审计追溯时间等。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》和《意见》要求，审计机关要依照法定职责、权限和程序确定审计对象、时间和范围，严格规范审计取证、资料获取、账户查询、延伸审计、审计处理等行为。

　　问题四：在投资审计“从数量规模向质量效益转变”中，容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：部分审计机关脱离实际，片面强调数量任务，审计项目数量严重超过审计资源承受能力，审计质量难以保证。

　　规范做法：按照《中华人民共和国国家审计准则》和《意见》要求，审计机关要坚持“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，加强审计项目审计组织方式统筹，优化审计资源配置，对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计，促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。

　　问题五：在投资审计“从单一工程造价审计向全面投资审计转变”中，容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：部分审计机关专注于造价审计，对重大政策贯彻落实、招标投标、设备材料采购、征地拆迁等审计的深度不够、广度不宽，审计项目资源环境保护情况、地方政府债务风险等内容关注不够，工程建设领域重大违纪违法问题线索揭示力度不够。

　　规范做法：按照《意见》要求，审计机关要依法全面履行审计监督职责。第一，投资审计应涵盖重大政策贯彻落实、投资决策、工程项目建设程序、工程项目建设财务、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、建设用地和征地拆迁、环境保护和水土保持、工程结算、公共投资绩效审计等主要内容。第二，积极开展对政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计监督，努力做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。第三，坚持问题导向，通过揭示和反映问题推动国家重大政策措施贯彻落实，督促项目投资和建设管理单位落实责任，促进深化投融资体制机制改革;加大对重大违纪违法问题线索揭示力度，促进反腐倡廉建设。

　　问题六：在“从传统投资审计向现代投资审计转变”中，投资审计容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：“发展、法治、改革、绩效、绿色”的投资审计理念尚未完全树牢;运用现代工程建设和信息化新技术解决投资审计实际问题的成效不够显著;缺少既懂工程审计又懂数字化审计的复合型人才。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件等要求，审计机关要不断创新审计理念、技术方法，实现投资审计理念、理论、制度、技术的现代化，努力向现代投资审计转变。要以“金审工程”三期为依托，积极开展工程建设项目的信息化、智能化、模块化审计，大力推进大数据在投资审计中的运用，提高投资审计的质量和效率。要通过引进人才、培训交流等方式，加强工程审计和信息化审计复合型人才培养，使审计人员具备相应的专业胜任能力。

　　问题七：为什么要杜绝“以审代结”?

　　【解答】主要表现形式：部分审计机关代替建设单位承担工程结算审核等管理职责，以审计单位的审计结果直接作为甲乙双方结算的依据。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要坚决杜绝“以审代结”的错误做法。第一，“以审代结”混淆了建设单位的管理责任和国家审计的监督责任。结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，审计不能代替管理，否则既违反了独立性原则，又因介入平等主体的民事关系而超越了审计机关的法定职责权限。第二，投资审计依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督，通过审计反映工程结算管理中可能存在的问题，督促建设单位今后认真履行职责，提高投资绩效。

　　问题八：能不能参与拦标价审查管理?

　　【解答】主要表现形式：部分审计机关参与拦标价制定、审查等管理活动，介入工程项目建设管理。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要准确把握审计职责边界，规范行使审计职权，不得参与拦标价制定、审查等管理活动。

　　问题九：建设工程审计中涉及工程价款的审核，如何督促建设单位整改审计查出的相关问题?

　　【解答】主要表现形式：建设单位和施工单位已完成工程价款结算，审计中查出多付的工程价款难以追回;建设单位合同签订不规范或存在其他问题，多支付工程款等。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要推动建设单位落实多付工程价款问题的纠正。第一，除合同已有约定外，审计机关应明确告知建设单位，不得直接将审计报告和审计决定作为调整其与施工单位结算的依据，审计报告和审计决定也不得对施工单位设定义务。第二，对审计发现的超概算(预算)以及建设单位决策失误、履职不到位、多支付工程款等问题，应向主管部门(单位)如实报告并提出审计建议。第三，发现建设单位和施工单位恶意串通骗取国家资金的，可以建议相关部门或单位通过解除无效合同等法定程序来解决，对构成犯罪的单位和个人，应及时移送相关部门处理。

　　问题十：在审计查出问题整改落实中，投资审计容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：对审计查出问题整改缺乏跟踪和督促机制;被审计单位对审计查出问题整改不到位，有些问题屡审屡犯。

　　规范做法：按照中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件、《中华人民共和国国家审计准则》和“三个区分开来”等要求，审计机关要认真研究分析，着眼宏观、立足长远，提出操作性强的对策建议，消除问题产生的根源。第一，要按照“谁审计、谁负责督促”原则，跟踪被审计单位的整改情况，及时督促被审计单位落实整改责任。第二，审计中，要把以前年度审计查出问题整改情况作为重要内容，对未整改、假整改和整改不到位的，要予以揭示反映。第三，要加强沟通协调，推动建立健全审计与组织人事、纪检监察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。第四，审计发现的违纪违法问题线索要及时移送有关部门和单位处理。第五，要依法向政府有关部门通报或者向社会公告审计结果。督促被审计单位公告整改结果，自觉接受社会监督。

　　问题十一：审计机关和投资审计人员面临的廉政风险有哪些?应该怎样加强廉政风险防控?

　　【解答】主要表现形式：承诺优先安排审计项目;将工程审减额，审计发现的问题等作为向被审计单位、施工单位和个人索贿的筹码;向被审计单位推荐施工单位、材料设备供应商、中介机构等谋取利益;出具审计报告前，向被审计单位通风报信谋取利益等。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》和《中国共产党纪律处分条例》要求，加强廉政风险和审计风险防控。第一，坚持思想教育常态化、制度化，组织审计人员认真学习《中国共产党纪律处分条例》，开展廉政教育等，增强审计人员的政治责任和廉政意识。第二，认真执行审计“四严禁”工作要求和审计“八不准”工作纪律等要求;建立健全审计机关内控机制和廉政风险防范措施;严格规范审计业务流程，严格履行复核、审理职责，确保审计过程公正、公开、透明。第三，通过设立廉政监督员、廉政回访等形式，做好日常廉政监督检查;定期组织开展内部巡视，通过问题清单、责任清单和任务清单等形式，确保巡视发现的廉政问题及时整改到位。第四，一旦出现廉政和违纪违法问题，要及时处理，严肃追责问责，涉嫌犯罪的必要时移送相关部门处理。

　　问题十二：聘请社会中介机构和人员参与投资审计需要注意哪些事项?应该怎样加强管理?

　　【解答】主要表现形式：部分审计机关选聘中介机构过程中，搞关系、讲人情，甚至索贿受贿;对购买的中介机构审计服务的质量不复核不审查，直接以审计机关名义出具审计报告;因中介机构(人员)与被审计单位(人员)之间可能存在的利益交换，审计机关面临着较大质量和廉政风险。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件等要求，购买审计服务时要强化管理。第一，选聘中介机构应当遵循公平、公开、公正原则，建立健全选聘工作制度，严格监督执行。第二，开展投资审计项目时，可以根据工作需要，把部分工作委托给中介机构，但不得将整个审计项目外包;对外聘人员的审计取证等材料进行复核把关。第三，确需外聘人员参与审计时，应将外聘人员编入审计组，与审计人员共同开展审计。第四，加强对聘请的中介机构和人员的监督管理，对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员，要加大通报和责任追究力度。

　　问题十三：在聘请中介机构费用支付方面，容易出现哪些问题?应该怎样对待和处理?

　　【解答】主要表现形式：聘请中介机构费用由建设单位部分或全部支付;照搬照抄社会中介机构实施造价咨询审计的收费方式搞“协审收费”。

　　规范做法：按照《中华人民共和国审计法》《审计署办公厅关于进一步规范聘请中介机构参与投资审计工作的通知》要求，审计机关应当按照“谁委托谁付费”的原则，协调财政部门将购买服务费用列入年度预算，不得以任何方式向审计对象及其他单位转嫁聘请中介机构的费用，确保审计监督的独立性和客观性。