日前，国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作(PPP)提出具体要求。

　　值得注意的是，《指导意见》在加强PPP项目的规范管理一则中提到，要扩充项目储备，各省份发展改革部门要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发改委。

　　对于社会资本普遍关注的合同规范问题，发改委在发布《指导意见》时一同印发了《通用合同指南》，对PPP项目的合同主体、合作方案、投资计划及融资方案等都提出了具体意见。

　　规范合作关系

　　1996年底通车的泉州刺桐大桥，为内地首例BOT(建设-运营-移交)项目，曾被树为典型。数据显示，1997年，刺桐大桥的通车费为2371万元，到2006年这一数字上升到8100万元。不过，2006年后政府相继修建了6座大桥，刺桐大桥成了唯一一座收费大桥。2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。

　　“希望我的经历能给后来人一些提醒。”建设刺桐大桥的名流公司董事长陈庆元曾告诉记者，由于当时合同过于简单，很多后续问题难以解决。

　　在PPP模式早期探索阶段，陈庆元的故事并不少见，他说，“政府今后要推动PPP，一定要出台一个有法律效应和法律依据的标准合同文本。”

　　陈庆元们的困境得到了政策层面的回应。上月底，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出要规范合作关系保障各方利益，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。

　　和《指导意见》一同发布的是一份针对PPP项目的《通用合同指南》。这份指南分别对合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、政府移交资产、运营和服务、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、争议解决以及其他约定等做出详细规定。

　　不过，一份指南当然不是包治百病。“(指南)只是提供参考，离地方能够使用还很遥远。”金永祥认为，PPP模式的项目本身情况大多比较复杂，真正的规范要靠每个项目的专业化运作。

　　各地需建PPP项目库

　　如果说之前，发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》旨在解决鼓励社会投资的“投什么”、“谁来投”、“怎么投”三个问题，此次发布的《指导意见》则是对PPP模式做出更细分的规定。

　　不仅如此，《指导意见》还要求各省份发展改革部门建立PPP项目库，及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发改委。

　　据了解，报送内容包括文字材料及进展情况表。进展情况表分为在建项目和拟建项目两部分，需要填写项目名称、建设内容及规模、行业、项目总投资、PPP操作模式、社会资本情况、项目进展情况等基本内容。文字材料则主要包括PPP项目的推进措施、进展情况、存在问题及意见建议等内容。

　　金永祥认为，随着PPP项目数量的增多，采用项目库管理可以避免“打乱仗”的现象，对涉及不同行业的项目进行统筹安排，做到项目建设有条不紊。

　　此外，《指导意见》将PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。

　　对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进。

　　对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。

　　对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

　　各地PPP热情已经被点燃，四季度江苏推出首批15个拟运用PPP模式的试点项目，投资总额达875亿元;天津采用PPP模式建设运营的公共设施达20个，总投资超过500亿元;安徽公布第一批42个城市基础设施类PPP项目，总投资709亿元。