【摘要】通过对公共卫生专项资金审计中常见问题研究，探讨明确的审计要求和审计方法，把握审计关键点，确保重点工作目标的实现。

　　一、基本概况

　　卫生事业专项资金是由中央财政设立，重点支持中西部等困难地区卫生机构房屋修缮、设备和免费药物购置、重大疾病控制业务工作经费补助及人员培训等的资金。当前，我国卫生事业正处于改革发展的关键阶段，中央和地方各级政府对医改投入的资金大幅度增加，2002年至2006年中央对地方的卫生专项转移支付从13.2亿增加到222亿,增长了17倍。在这样的新形势下，做好卫生项目资金监管工作，确保各项资金安全有效使用，对于深化医改、保障卫生事业健康发展具有十分重要的意义。

　　根据近几年中央纪委、审计署以及卫生部开展的专项督查情况发现的问题来看，整体上卫生项目资金执行情况良好，为保障医药卫生体制改革顺利推进做出了积极贡献，取得了良好的社会效果。但是，卫生项目资金使用管理上还存在一些薄弱环节，有的问题还相当严重。公共卫生专项资金使用情况、财务管理状况和项目的预期目标以及任务完成情况，成为财政、审计、纪检部门的监督重点。

　　专项资金审计的组织实施者通常是各级政府审计机关，审计主体单一性是我国的一大特点。传统的专项资金审计以财务收支审计为主体，审计中的价值判断标准是“法律法规”，专项资金审计的实施程序和方法等方面尚处于尝试探索的阶段。

　　疗卫生机构的内部审计在管理审计领域涉足较少，掌握的审计的技能、经验更是非常有限。卫生系统各单位对卫生局、医院、疾控中心、乡镇卫生院、妇幼保健院、卫生监督所到底如何审?这些单位有哪些特点?审计时需要注意些什么?常成为审计工作中的难点。审计工作往往局限于内部控制和专项资金收支监管方面进行的探索。

　　二、审计查出的常见问题

　　1. 资金管理制度不够完善

　　一是部门预算安排口径不明确，资金安排所用的“人均基本公共卫生服务经费”标准定义不够清晰，存在打包安排现象。二是资金统计口径缺乏统一、明确的制度规定。专款总量虽然不少，但经多个部门按项目逐级分解后，项目点多面广，资金严重肢解分散。由于部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不通畅，导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调，项目设置重复，政策目标及内容交叉。

　　2. 资金拨付迟缓、项目建设滞后

　　目前，按项目分配的中央支专项资金中，大多采取由下而上层层上报项目，再由中央、省有关部门选择确定并直接分配资金到具体项目的工作机制。中央公共卫生专项经费一般12月底下达;省级资金需在第二年人大预算草案审议过、财政厅核定预算后下达,即时至第二年的第一季或第二季度。项目经费文件层层下发,项目资金到达层项目单位时,一般都在中央文件下发后的10—12月,照成了未按规定及时拨付，年底集中拨付、跨年度拨付、配套资金未足额现象，影响专项资金使用效率，项目建设滞后。例如，广东审计厅调查发现，计划在2005年底前完成的34个项目，至审计时只完成25个，仍有6个项目在建，3个项目待建;已完成基建改造的25个项目，有15个在用实验室面积少于国家规定。

　　3. 部分项目管理不规范，重拨付、轻监管

　　实施国家基本公共卫生服务项目，免费为城乡居民提供的疫苗流通、预防接种、结核免疫等卫生专项资金，由政府免费向公民提供。这类专项资金通常由本级财政拨付卫生局，卫生局下发疾控中心，疾控中心拨付医疗机构。审计调查发现，在下拨过程中，存在专项资金长期滞留在各级卫生主管单位、疾控中心的现象;也有部分医疗机构违规收取一类疫苗接种费用，无法切实保证病人在优惠政策中实实在在地受益。

　　4. 项目单位未将专项资金编入本级预算

　　应纳入本级预算的包括中央财政直接拨入财政专项资金也包括各级财政(中央、省、州、县)预算安排的财政专项资金。审计调查发现，基层项目单位在本级预算编报专项资金补助收入不完整这个问题仍未得到有效解决。

　　5.会计核算不够规范

　　一是核算科目不统一,对拨入的项目资金,不同单位使用的科目有“拨入专款”、“财政补助收入”等。二是没有按规定设置专项经费辅助账,单位正常的公用支出与专项经费混合使用。不同渠道资金混用。比如结核病项目资金,就世行贷款、全球基金及中央专项资金三个渠道,但有的项目单位在业务开支上,没有专款专用,甚至将中央的经费转到世贷款的账户上,成为世行的配套资金。未按照专款专用的原则,按项目建立专账管理。三是项目方案下达与资金下达不同步,造成核算中归集不准确。四是列支的其他费用，用于各种罚款、偿还债务、捐赠赞助、对外投资等支出。个别地方还发挪用、贪污卫生专项资金的违纪违法行为。

　　三、审计对策

　　基于上述存在的问题，为了强化专项资金审计工作，近年来，各级审计部门不断探索和实践，创新审计模式。

　　1、专项资金审计与和财务收支、经济责任审计有机结合

　　重点审计财政部门对上级拨入、本级政府年初预算安排的专项基金是否及时足额到位，是否拨入财政专户进行管理并及时分配下拨，核查有无不按政策规定分配、超范围拨付、滞留未拨、虚列支出、挤占挪用、截留转移或用于平衡财政预算等问题。注意审查这些资金在分配环节有无将上级专款和本级预算安排混在一起，有意模糊专款性质，甚至截留滞拨专款等问题，以督促财政部门将卫生专项资金按资金性质、类别全部分配落实到位。对项目资金的管理，对于拖延、截留、挪用项目资金的违法违纪行为要严肃查处，强化问责，保证资金足额到位，专款专用。

　　2、选择专项资金评价标准

　　对专项资金审计而言，设立绩效评价指标是衡量、检测和评价财政专项支出经济性、效率性和效果性，揭露问题的重要量化手段。指标体系总体结构的设计是否合理，直接关系到绩效评价的质量。重点设置的指标应包括项目运行指标、管理监控指标。详见下表：

　　关键指标二级指标三级指标指标内涵

　　项目运行指标目标设定指标依据的充分性

　　目标的明确度

　　目标的合理性能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等

　　完成的可能性

　　目标完成程度项目完成率目标完成数/预定目标数×100%

　　目标完成质量实际达到的效果/预定目标×100%

　　完成的及时性完成的及时性

　　验收的有效性验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性

　　组织管理水平管理制度保障项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档

　　支撑条件保障项目承担单位的人员、设备、场地、信息等支撑条件的保障情况

　　质量管理水平项目的技术指标和质量管理，达到国家、部委或行业等技术和质量管理标准的情况

　　管理监督指标资金落实情况资金到位率实际拨付金额/计划投入资金×100%

　　配套资金到位率实际到位配套资金/计划投入配套资金×100%

　　资金到位及时性是否按项目进度及时到位

　　财政投入乘数财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入金额

　　实际支出情况资金使用率实际使用金额/实际拨付金额×100%

　　支出的相符性项目的实际支出与预算批复(或合同规定)的用途是否相符，项目经费收支的平衡情况以及支出调整的合理性(只计算财政拨款部分)

　　支出的合规性是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法等情况

　　会计信息质量信息的真实性

　　信息的完整性

　　信息的及时性

　　财务管理状况制度的健全性内部财务管理制度、会计核算制度的完整性和合法性;是否有项目资金管理办法，并符合有关财务会计管理制度

　　管理的有效性项目的重大开支是否经过评估论证，资金的拨付是否有完整的审批程序和手续;财务管理制度是否按规定有效执行

　　3、注重专项资金使用环节的审计

　　检查所有支出预算安排的符合性。通过详查预算分配方案，测算评估各种专项资金支出比例、结构、用途是否合法合理，看是否存在冒领专项资金问题，检查专项金的增长幅度是否符合法定要求等。运用上述方法既节约审计成本，又能弄清以下问题：一是财政部门年初向人大上报的社会保障预算支出比例、结构是否合理，资金的分配是否按现行的原则。二是执行预算时有无混淆中央专项补助指标与本级预算安排指标的问题，有无将中央专项补助资金改变用途或平衡预算。三是财政决算时，有无截留社会保障支出指标，挂无项目、无部门的下年结转科目问题，上报的决算报表是否帐表一致、真实可靠。

　　4、注重专项资金财务核算环节的审计

　　针对专项资金涉及面广、流通渠道长、有些单位没有建立专款专帐，而是与单位经费放在一起核算的现实，检查有预期目的的专项资金，看是否专款专用，使用后是否取得了预期效果，是否存在资金闲置或损失浪费现象等。是否对专款单独立账，审查会计核算中心有无将专项资金和预算安排的事业费打包核算，合并列支的情况;审查有无挤占挪用专款用于经费支出、购买小轿车、修建住宅楼等非生产性消费;审查开户情况，核实主管单位有无多头开户现象，重点审查有无从银行帐上套取现金，有无用大额现金支票拨款现象，有无从主管部门银行帐转入建设单位银行帐，再利用虚假物资配套形式收回专款的情况，有无资金来源来源渠道逆流，下级作为项目费用返给一部分上级部门作为对项目的支持。(深圳市北京大学人民医院)

　　【参考文献】：

　　【1】财政部、卫生部，关于印发《中央补助地方卫生事业专项资金管理暂行办法》的通知(财社〔2004〕24号)

　　【2】刘爱东 梁洁，我国政府绩效审计应用模式探讨【J】.上海.新会计2010(2)：5

　　【3】广东省审计厅，关于广东省2007年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　【4】江苏省审计厅，南京市基本公共卫生服务绩效情况审计调查结果2010年第1号

　　【5】张茅，加强资金监管落实医改任务电视电话会议发言，《卫生政务通报》第25期