上海长宁卫生审计中心 庄健春

　　摘要：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件指出：“完善审计制度的总体目标是通过健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“完善审计制度的任务主要是实行审计全覆盖、强化审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制、加强对审计机关的监督”。2015年上海市人民政府发文《关于进一步加强本市卫生计生系统内部审计工作的通知》强调维护内部审计的独立性，对于内审机构无疑是有利的支持。

　　作为全国内部审计管理体制改革的排头兵，在上海市长宁区卫计委领导的重视下，在长宁区审计局的大力支持下，2012年4月上海市长宁区卫生审计中心正式成立，根据长宁卫生经济管理体制和卫生改革发展需要，进一步加强长宁区卫生系统内部经济管理和内部审计监督，切实加强对医疗机构的财务运行监督，完善内部控制制度和各项经济监督管理机制，不断提高卫生经济管理能力，强化对下属单位的绩效考核，构建经济监督、经济评价和经济鉴证的管理体系，规范卫生系统经济运行。作为上海市首家卫计委下独立的审计机构，审计中心在近5年的审计工作探索实践中不断审视、不断总结，形成了一套具有长宁卫计系统特色的内部审计工作管理经验，所取得的各项荣誉及成果获得了同行以及业内相关人士的认可。在充分发挥内部审计作用和运用内审成果的这一问题上，我们结合日常工作不断总结经验和存在缺陷，和目前在卫计系统内部审计工作现状,引发了对内部审计独立性的思考和认识，从而更好地履行监督、服务、评价的职能。

　　一、独立性缺失造成的影响

　　内部审计机构的独立性决定了内部审计工作开展的深度和广度，也决定了内部审计作业发挥的程度。机构设置的独立性是影响审计人员职业判断以至于影响审计质量。

　　1.审计监督的局限性

　　机构的独立性是指内部审计执行主体在整个单位或者所管辖的范围内内应向能使内部审计活动实现其职责的阶层报告，即内部审计在组织地位上的独立。从实践来看，部分内部审计机构在形式上已然独立，工作上也已形成一定的监督机制和良好的内部审计工作规程，在区域卫生计生机构内基本实现了审计全覆盖。但由于机构设置性质关系(是区卫计委下属事业单位)，内部审计机构的关注度还不能跳出领导层决策的框架，对于卫计委决策层面的关注比较缺乏，对于某些可能造成违规或不符合国家政策的决策不能及时有效的进行监督和提醒，特别是对卫计委本部层面的监督，内部审计机构虽然属于卫计委但由于设置上是属于卫计委下属单位，对于卫计委本部财务监督无法开展内部审计工作，在及时有效地防范、化解风险、堵塞管理漏洞方面存在差距。部分内部审计机构目前所开展的业务主要是针对区属医疗卫生计生机构的财务收支、经济责任履职情况以及资产管理等监督，审计业务由于机构设置的局限性并未能拓展至对本部进行有效监督。

　　内部审计师的客观性要通过机构设置的状况和客观性来获得，内部审计师的客观性在很大程度上取决于机构独立性的实现，独立性可使内部审计师提出公正和不偏不倚的判断意见，这对审计工作的恰当开展是必不可少的。部分内部审计机构尽管已经相对于其他区属医疗机构独立设置，但受机构编制的形式所限，在正常开展业务时经常会发生审计对象的级别高于内部审计机构，以至于内部审计机构开展的审计项目和最终的审计结论权威性受到质疑，并未能引起审计对象和包括卫计委相关科室在一定程度上的重视。如果审计组织的地位无法保障，始终处在尴尬的位置，审计师在这种情况下做出客观、公证的判断不可能得到真正的落实。

　　2.上级部门对审计的重视程度降低

　　内部审计机构相对独立的状态，但是处在卫计委下属单位位置上的管理体制下，受管理层级影响，导致审计范围的局限性，同时受领导层决策和对内部审计工作重视度的影响，有时得不到对内部审计工作结果的正确认识，审计结论较难引起领导对内部审计工作的重视，从而进一步影响内部审计工作从深度和广度上开展，造成决策、资金使用上难以进行有效监督，从卫计委大局角度出发，不能全面掌握应该监督的内容，以至于上级主管部门对内部审计工作的实效性产生怀疑，影响审计结果的运用和审计发现问题的落实整改。

　　另外，由于管理层级的影响，得到上级业务主管的业务指导和支撑也较少，影响了领导层对内部审计工作的重视。

　　3、政策文件获得渠道较少

　　由于目前部分卫计委内部审计机构这种设置方式，限制了相关文件政策获得，很多政策文件到了机关就不再下发，审计人员无法及时获得相关政策信息，包括由于内部审计机构相对独立，很多财务上的文件或者是财务工作布置知之甚少，影响审计人员的职业判断。

　　二、加强独立性提出对策

　　1.解决内部审计机构的定位问题。探索大口系统(局)层面的内部审计机构的设置。提升内审机构层次，保障内部审计独立性。目前从内部审计机构设置的情况来看，我区大口系统(局)层面独立的内部审计机构几乎没有，而相对于企业来说机构设置比较完整，因此对于内部审计工作来说受到严重影响和工作开展的限制，必须解决内部审计机构需要而不重要的现状。内部审计工作应该在单位党政主要负责人领导下工作，内部审计机构应该是与卫计委相关科室处于同等地位或者设置在卫计委本部，就能确保内审部门的工作范围涉及更深更广，能够增强权威性。

　　2.加强领导层面对内审工作的重视。对于内审机构难以逾越的审计范围的局限性，容易造成决策、资金使用上的难以监督，从而损害单位整体利益，需要上级业务主管部门提高对内审工作的认识程度来解决。

　　3.各区县委办局内部审计机构在实际开展内部审计工作时，应该得到更多的区审计局和上级主管部门内审机构的业务指导和内部交流机会，在这方面上海长宁卫生审计中心与区审计局业务紧密合作，区审计局对我们开展内部审计工作给予了高度重视和大力支持，在区审计局开展的审计项目中邀请各委办局内部审计机构的审计人员参与审计局的审计项目，另外，还邀请参加对审计局年度审计项目进行评选，这样一方面提升了内部审计人员的专业能力，开阔了审计人员的视野，另一方面有益于提升内审机构在各委办局的内部审计地位以增强独立性。

　　4.探索像财务委派制模式的内部审计工作新模式，建立内审人员委派制。由于内审机构从经费到人事安排均受到本部牵制，因此审计独立性和客观性有所减弱。探索内部审计工作新的管理体制，建立内审负责人委派制，内部审计负责人由上级主管部门或审计局委派，受委派内审负责人代表委派部门做好内部审计监督工作，能够极大的增强审计机构的独立性。

　　5.加强对审计成果的充分利用，积极推进审计发现问题的落实整改。确保审计工作成果得到充分利用，要落实审计发现问题的问责和责任追究，要落实到单位和个人的考核、职务任免、奖惩上，审计整改落实应纳入单位绩效考核体系，强化了对被审计单位的刚性约束，提升了审计监督的执行力，凸显了审计工作在日常管理中的重要性。

　　通过积极探索内部审计机构独立性，真正实现内部审计对于经济活动的真实性、合法性和效益型进行独立的有效的监督、审查和评价，成为内部控制的重要组成部分。