[摘要] 招标人(需求单位)在招标实务中，往往面临着许多隐蔽腐败现象的危害。如何识别那些隐蔽腐败，做到预知、预防、实控，本文给出了一些隐蔽腐败的表象，对其危害及成因进行了分析，并提出了相应的内部审计监督对策。

　　关键词：招标 隐蔽腐败 审计

　　招投标是市场化竞争性的现代高级交易方式，通过公开、公平、公正原则，实现社会采购效益与效率的最大化。它既是市场经济的重要调节手段，也是从源头防治腐败的重要举措。十几年来，招投标制度在我国经济建设和反腐倡廉建设中发挥了积极而重要作用，但由于外部环境的复杂性，现行的招投标工作也暴露出一些不容忽视的腐败问题，需要加以改进和完善。招标实务中的腐败问题，往往出现于招标人、投标人、招标代理机构、评审专家、政府监督部门等多方面，需要社会综合治理。以下，笔者就招标人在招标实务中容易出现的隐蔽问题的表现、危害及成因分析，为单位内部审计监督提供可操作性的策略。

　　一、隐蔽问题的表现、危害及成因

　　招标工作中的腐败问题，随着人们认识、查处的深入也变得更加隐蔽，以下作一揭示和分析。

　　(一)常见隐蔽问题的表现

　　拆：一是拆分项目，将大额“成形成熟”商品采购项目拆分成诸多小项，分开多次采购，规避政府集中公开招标的底线额度要求。二是常立项目，借某些建设项目标准不健全、目标不明，使项目在不断完善中不断(经常或每年)立项采购，此类情况在高科技、信息化、自动控制建设领域比较多见。

　　卡：一是设置品牌限制，在招标文件中采用“一低多高”(把实际想要的品牌与多个更高层次的品牌并列)变相指定品牌。二是在技术参数与分值上设置限制，在招标文件中设置一个或几个仅“内线”供应商具备的“独特参数”。三是设置业绩限制，片面要求供应商近几年在本行业有类似工作业绩，并要求达到多少项，给“内线”供应商制造优势。四是设置交货(工)期限制，把不急任务拖成应急任务，借供货或完成时限的紧迫性，设置过短供货或完成时限，限制更多潜在供应商参与投标。

　　变：一是不遵循合同预算，实施中随意变更数量，尤其是在工程建设项目实施中，分项数量变增多、则累计变动金额变大，为中标供应商增加规模效益。二是项目实施中分项内容、质量变更，为另行自主议价提供机会。两种情况都可规避中标合同约束，逃避政府集中公开招标采购中的专业监督。

　　拖：一是项目长期化，业主方、施工方将单个项目实施过程故意或借机拖延，逃避和麻痹正常监管。二是项目竣工后拖延验收，逃避及时监督。长时间拖延，可使一些本来可以当场发现和弄清楚的问题随时间流失而模糊、淡化，等发现问题时更难于查清和追责。

　　奢：一是片面追求“高大上”，如果经费或资金预算充裕，不管项目实际需求，片面追求高端、大气、上档次，使项目成为形象工程，实用效率却比较低下。二是借项目功能考察之名，耗费资源，也“融洽”施工方、监管人员关系，甚至“融洽”至合伙共同腐败也足不为奇。

　　乱：监管和基础工作混乱。一是公开招标文件中“评分项”设置含糊，客观判断项少、主观判断项多，给评委提供了“随意”给分机会。二是隐蔽工程控制不到位，施工方在隐蔽工程施工中故意不报告，逃避监督，或伙同监理部门不按招标要求规定的数量、质量施工，偷工减料。三是长期供货合同不跟踪，使长期供货合同或分期分批供货合同，随时间推移、记忆模糊或业主接收人员更替，致使后续供货终止、流失。四是结算付款进度控制不力，付款过快，后续发现质量问题时，难于追溯。五是招标投标文件归档不完整，如招投标文件不正确归档(不进单位档案室)、散落于不同部门，“非中标投标书”不同时与招标文件、中标标书文件归档，合同协议文本不同时即归档又留手监管(尤其是长期合同因留手太久而失档，或不留手而常规监督失察)，验收报告、实用情况报告不归档。六是工程管理体制问题，许多工程项目以临时“项目办公室”方式工作，项目结束人员解散、后续人员一问三不知，且档案胡乱遗弃不归档等。七是委托中介审计质量不把关，即使中介被施工方收买或形成联盟(该减不减，少审减再去分成)也“照单全买”。八是忽视效能审计，尽管工程验收、审计、付款全部完成，但项目不能正常工作或缺失部分功能。

　　(二)隐蔽问题的危害

　　拆：不仅增加招标实施部门采购人员的工作量、增加劳务成本，如果监管不严、不法者借机中饱私囊，也容易使大腐败因被拆而“小化”。

　　卡：主要动机往往是为“内线”供应商提供优势。“一低多高”在招标文件中看起来有“三个以上”品牌、符合有关法规规定，而实际上只可能是最低档次品牌因价格低而更容易低价中标。“独特参数”、“短时间交付”、“类似业绩”，在“公开招标”活动中都可不同程度地为“内线”供应商增加得分机会，有时还会形成高价中标、低价淘汰的结局。“内线”中标、高价中标，发包方回旋空间大，但如果合伙腐败也更容易、空间也更大。

　　拖：时间消磨环境和记忆，如果监管者麻痹，或某一环节的监管人员更换，则存在的腐败问题就会更加容易隐蔽和难查。

　　奢：为花钱而花钱，更容易形成浪费和滋生腐败，也容易制造效率低下的形象工程。

　　乱：“低档次”中标，势必有损单位利益;隐蔽工程、重要环节验收不到位，如果供应商、施工方偷工减料，损失的仍然是单位利益;“档案不完整归档”，如有问题势必难于查处和追责，而且时间久后出现争议问题也无法律依据;审计环节疏忽，往往会使单位利益白白损失。

　　(三)隐蔽问题的成因

　　拆：“化大为小”，主要是钻政府集中采购金额下限、单位预算控制不力的空子，以逃避更有效的专业监督。“常立项目”，主要是钻发展环境不成熟或自身技术力量薄弱的空子，项目可以由招标单位少数人控制、可以与开发企业“合谋”建设，可以有意无意留下漏洞，为后期不断建设或维护以至于腐败留下“接口”。

　　卡：“一低多高”、“独特参数”、“短时间交付”、“类似业绩”等行为，主要动机显而易见。一方面，通过“卡”可以有效减少外线投标人参与热情，“合法”排斥外线或潜在投标人。另一方面，如果“内线”供应商一旦中标，人熟好商量，知道内情人更少，当然合伙腐败也更容易、更隐蔽。

　　变：实施中品目数量变、规格变、质量变，可以逃避招标文件、投标文件、合同约束，使价格确定变得更加自由，同时也使验收环节更加难于比对，可以更“合理”逃避监督。

　　拖：时间长可以模糊记忆，监管方(尤其是业主方监管人员)中途换人可能性更大。如果监管方有高层配合，利用换岗、提拔换人，人为制造监管人员不连续、不稳定，或时移景非、验收与现场严重脱节，则更容易蒙混过关，腐败更容易隐蔽。

　　奢：公共资金容易成为“唐僧肉”，只要能给个人带来利益，监管人员往往不会像自家购物那样去过多权衡花钱多少，不会去怜惜为一点“花拳绣腿”花销更多的公共资金。资金充裕，把关人员管理起来可以更轻松、更大方，或许还可因此换取施工方更多的回馈利益而中饱私囊。

　　乱：“重买轻管”是现实公共财产管理中普遍存在的不良习惯，而乘乱胡为、乱中取利、乘乱隐蔽腐败往往更是“主动乱”的动因。参数设置含糊、履约产品数量和质量出现问题、验收把关不严或外行验收等问题，可能是“懒政”、能力差的表现，更可能会是被某方收买的回馈。

　　二、内部审计及监督

　　内部审计(内审)，是与国家审计、社会审计并列的三大审计之一，在社会经济管理和单位内部控制中起着重要的监督作用。中国内部审计协会对招标投标工作的审计已有指导性规定，如建设项目内部审计(内部审计指南第1号)、物资采购审计(内部审计指南第2号)等都涉及到招投标。但在内部审计实务中面对的问题，却要复杂得多，如果没有丰富的招投标审计实践经验，上述许多看似合理但却隐蔽的腐败现象往往难于发现。以下从事前、事中、事后审计的角度，谈谈上述隐蔽性问题的审计监督对策。

　　(一)强化事前审计预防监督

　　1、采购预算审计。一是采购预算是否足够、或在正常建设期内能否筹足，避免为“工期拖延”留借口;二是商品、服务类采购是否按期间同类合并、汇总统一采购，避免人为故意“拆分项目”;三是需采购商品、服务的存量是否已满足需要或过量，采购量是否合理，避免浪费或“常立项目”。

　　2、招标书审计。一是交货(工)期是否过长、过短，防止长期项目或工期无理由过短变成“故意限制”;二是采购商品是否与单位定位、发展目标相适应，防止片面追求“高大上”，浪费公共资源;三是商品购置的品牌设定是否存在“一低多高”现象，防止“变相指定品牌”;四是在“公开招标”方式中审计设备参数与评分值设定情况是否公平、合理，有无非重要性“独特参数”，是否有三家以上供应商可以满足需要，防止围标、串标形成“变相指定供应商”。五是在“公开招标”方式中审计“评分项”设计是否“含糊”，降低评委随意给分的机会性;“业绩限制”是否确实重要，防止变相排斥潜在供应商。

　　3、合同条款审计。一是合同约定条款是否与招标文件中商务条款、技术参数一致，是否与中标文件中的商务条款、技术参数一致，三者有无差异及差异处理方式是否合理，防止招、投、用脱节给单位造成损失。二是合同中对违约的“罚则”是否明确、合法、合适，防止事后纠纷和不了了之。三是合同是否约定纠纷调解机构，“诉讼”要写诉讼地，“仲裁”要写明具体的仲裁单位(因为仲裁单位并非一地仅一家)，防止因“诉讼管辖”问题出现次生纠纷。

　　(二)明确事中审计跟踪监督

　　1、工程进场环节审计。一是确认开工日期是否符合合同规定，如有延迟则必须有合理的依据和理由，防止拖延形成“长期项目”。二是确认是否符合“分包转包”约定，防止发生监管纠纷。三是确认投入人力是否符合工程进度要求，防止延误工程进度。

　　2、隐蔽工程启动及验收环节审计。一是双方确认“隐蔽工程”数量、环节、时间节点，做好备忘录，防止隐蔽工程“被忽视”。二是确认隐蔽工程启动报告时限与验收职责是否明确，参加部门、人员是否合理，时间安排是否科学。三是确认隐蔽工程控制痕迹资料报送时间，有无专人跟踪管理，防止在多点位控制中出现漏洞。四是各控制点实施与落实是否到位，确保控制点真正有效发挥作用。

　　3、主材、商品验收环节审计。一是双方确认主材、商品的数量、质量、进场时间节点及批次，防止主材、商品质量“被忽视”。二是确认主材、商品的质量检测报告、型号、品牌、说明书与合同约定是否一致，防止“以次充优”、“偷工减料”。三是确认主材、商品进场时间是否拖延，是否影响到完成进度，防止故意拖延工期。

　　(三)细化事后审计把关监督

　　1、供应方履约情况审计。一是商品、服务采购中，履约总数量、质量(品牌、规格)、效果是否符合要求，重点要加强对长期分批供货项目的全过程符合性审计，防止数量短缺、质量偏差。二是确认本单位有无货物接收岗位换人情况，换人是否有移交痕迹材料及移交报告，防止责任不清、无法追责。三是确认工程项目是否有设计、质量、竣工验收技术报告，报告是否实事求是，功能是否达标，防止盲目接收。四是确认质保金是否落实，质保期内保障措施是否明确，单位责任是否落实到人。

　　2、招标投标文件归档审计。一是招标文件、投标文件、验收文件、合同、结算资料、决算报告等过程资料是否齐全，防止重要资料遗失。二是项目全部文档是否正确、完整归档，是否移交单位专司档案管理的档案室，临时“项目办公室”的档案、后续监管职责是否有移交清单，监管责任是否明确，防止职责不清、档案缺失、篡改，以利于后续监管、查询和追责。

　　3、委托中介机构审计的质量审计。一是较大项目靠内部审计人员审计不太现实，但委托专业公司审计，其审计质量需要控制。对于中介提出的审计初稿，要进行抽查。尤其是对重要、重大以及容易“打埋伏”的分项结算数据进行重点抽查，十分重要。二是是否约定了较为合理的审减与费用机制，即委托合同既能促使中介机构全力审减，也要促使其审减主张符合法规、合情合理。同时，要强化对抽查中发现的不符合项的分析，防止中介机构被灰色利益导向。三是严格做到送审的竣工结算资料尽量全面、细化、客观，减少数据“水分”，增强数据的可实测性，减少“灰色”机会。

　　4、实际付款进度及总额审计。一是付款进度是否按约定执行，竣工结算是否及时。二是质保期完成后退质保金前，项目合同的付款总额是否无误、与项目决算审计的结论一致。通过付款环节的审计，防止多付、少付项目款。同时，要加强对供货方或施工方与本单位其他合同项目的数量、质量、付款情况的综合审计分析，防止变相多付款和质保金混用。

　　综上所述，招标实务中的问题有小、有大，有明显的、有隐蔽的，但引起的后果往往十分严重。要有效防止招标中出现腐败问题，既需要政府宏观引导、社会相关各方共同管控，也需要单位内部管理者预知、预防、实控，需要单位内部审计的系统监督和单位内部的综合治理。