2015-03-17 11:38:46
2012年是医疗改革关键之年,5月份北京市宣布启动公立医院改革试点,成为首个启动公立医院试点改革的省级城市,法人治理结构是改革的重要内容,具体为落实公立医院独立法人地位,建立以理事会为核心的医院法人治理结构,通过实行理事会制度、院长负责制和监事会制度,构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制,推进医院扁平化管理。内部审计作为医院内部控制的组成部分,对法人治理结构优化有着至关重要的作用,下面从四个方面探讨公立医院法人治理结构中内部审计效用的有关问题。
一、法人治理与内部审计的关系
CorporateGovemance通常被译为法人治理结构或公司治理结构,它和内部审计有着天然不可分割关系,它们具有同样的动因和理论基础,即受托责任关系。法人治理是所有权与经营权分离时,所有权人对管理层的监督与制衡机制,其结构主要包括所有权人(股东)、董事会、监事会及高级管理层。目标是保证所有权人利益最大化,防止经营者对所有者利益的侵害。随着所有权和经营权的分离,就产生了委托受托管理责任关系,当委托人将财产、经营委托给受托人进行管理时,为了监督受托人是否诚实履行受托责任,需要有独立的第三方对受托人的受托责任进行监督和报告,从而促使审计产生;随着组织规模扩张,内部管理责任与权力逐层分解下放,为了保证组织内部各级管理机构及人员履行受托责任,也需要一个独立机构对其监督、检查、评价,从而促进了内部审计产生。所以受托责任关系是内部审计存在的重要条件,内部审计是确保受托责任履行的管理控制机制。
内部审计对法人治理结构的重要性可从发生的重大财务丑闻中窥见一斑。2001年11月美国安然公司财务丑闻曝光;6个月后世通公司再度爆发丑闻,由此引发的多米诺骨牌效应,致使美国338家上市公司总计4093亿美元的资产申请破产保护。在安然、世通事件中震惊世界的是发现这些舞弊案的不是著名的安达信会计师事务所,也不是美国证监会,而是默默无闻的内部审计人员。安然公司内部审计人员对帐外负债的揭示,使得这一财务舞弊事件中,唯一获判无罪的高管人员就是安然的首席内审员。世通财务舞弊也是世通公司内部审计人员对38.5亿美元费用违规列入资本支出项目的披露,促使世通的审计机构一毕马威会计师事务所对世通财务账目进行重新核查,最终发现了世通的巨额黑账。由于安然公司和世通公司内部审计人员的卓越表现,使得内部审计作用得到了公众和监管部门的肯定。2002年7月,国际内部审计师协会在给美国国会的意见陈述书中将内部审计连同董事会、执行管理层和外部审计一同列为有效的法人治理赖以存在的四大基石。
二、法人治理组织设计与内部审计效用
独立性原则是内部审计区别于单位内部其他职能部门的重要标志,离开独立性,审计结果将毫无意义。而独立性与内部审计在单位组织管理模式直接相关。我国王光远和瞿曲(2006)在研究中强调“内部审计在公司中的地位对其在公司法人治理中效用的发挥具有重大影响。他们认为内部审计进入董事会、股东、高管层的受托责任关系应当是内部审计充分发挥效用的前提,如果内部审计仅仅是停留在低层次的受托责任关系中,也就谈不上是进入了法人治理的范畴,其作用也不可能有效发挥”。下面借鉴公司法人治理结构内部审计设置模式,结合公立医院实际情况,来探讨内部审计效用情况。
内审组织模式 | 独立性 | 审计效果 | |
1 | 对财务部门负责 | 独立性低 | 效果差,可对财务部门内部进行监督、评价 |
2 | 纪检部门合署办公 | 独立性稍高 | 效果稍好;可对各部门进行监督 |
3 | 对执行领导层负责 | 独立性较高 | 效果较好,可对各部门进行评价监督 |
4 | 对理事会或理事会下的审计委员会 | 独立性进一步提高 | 效果较好,可对执行层进行评价监督 |
5 | 对监事会负责 | 独立性高 | 效果好,可对决策和执行层进行评价和监督,如果监事会有职无权则效果差 |
1、 财务部门负责:作为财务部门内部监督控制体系,对财务部门的自我监督完善起到很好的作用。但这种模式内审结构层次低,混淆了财务与审计的职责,几乎没有独立性,易受财务部门领导思维行为影响,不能保证财务审计公正客观性。
2、 检部门合署办公:这种模式使内部审计与纪检互相支持补充,增强了内部审计监督职能,独立性有所提高。但这种模式弱化了审计的评价、咨询职能,不能起到建设性、管理性作用。
3、 执行领导层负责:执行领导层是医院最高经营管理人员,对理事会负责,执行领导层与医院内部各部门之间存在着委托受托责任关系,需要独立第三方对此进行评价监督,作为相对独立内审部门,能够满足了这一需求,直接为医院经营管理服务。
4、 理事会或理事会下的审计委员会负责: 理事会作为医院经营决策机构,内部审计对理事会或其下的审计委员会负责,保持较高的独立性、权威性,能使理事会了解经营管理状况和存在问题,为理事会经营决策提供支持。
5、 监事会负责:监事会作为医院的监督机关,它对医院理事会、执行层进行监督。内审部门对监事会负责,与管理阶层相分离,使得内审部门的独立性最高,符合法人治理权力制衡的原则,但监事会不参与医院的经营管理,很难通过内部审计达到改善经营管理、提高运营效率的目的。
三、法人治理结构中内部审计业务定位
1、突出内向服务职能。内部审计无论组织建设、人事关系、薪酬体系、考核奖惩都属于单位内部事务。它对单位的依附性从根本上决定了内部审计服务应立足于内部。因而医院的内部审计应该代表医院对内实行经济监督,强化内向服务职能,确保医院内部委托受托责任的履行,而对法人的经济监督,应主要由政府审计机关或国家派驻医院监事来进行。
2、发挥内审参谋作用。作为医院部门之一,内部审计较外部审计更了解医院运营情况,能在第一时间提供对受托责任履行状况的评价监督,及时阻止偏离情况的发生,能为医院理事会、执行领导层以及各个管理部门提供咨询和合理化建议,健全内部管理制度,促进法人治理结构的健全和完善。
3、强化绩效评价作用。公立医院改革强化了医院外部监督、对医院绩效考核要求更高。为此内部审计应强化绩效审计和经济责任审计,对医院各管理层、各部门的经营业绩、管理水平、经济责任进行独立客观的评价,为医院分清部门责任、加强管理和业务考核提供支持。
4、增强内部控制作用。法人治理结构必将带来组织管理模式、经营流程的改变和创新,在此过程中会产生管理或内部控制的间隙或漏洞。为此内部审计应该紧跟改革步伐,及时监控改革涉及到的流程和组织管理模式的改变,加强审计监督,保护医院资产的安全、完整,提高资产有用性。
四、影响内部审计效用的重要因素
影响内部审计效用的因素有很多,其中重要的有两项:领导层认识和内审人员素质。由于公立医院内部审计是卫生管理部门为了强化医疗行业的自我约束机制,依靠行政手段自上而下建立的,尤其是2006年卫生部下发的51号令《卫生系统内部审计工作规定》,明确规定达到一定规模的医疗机构应当设置独立的内部审计机构,配备专职审计人员。医院多迫于行政压力要求不得已而行之,并非基于经营管理自身需要,这种被动设立的状况,直接导致内部审计仿佛是为上级单位对医院监管服务的,是给挑毛病找麻烦的,从而产生抵触情绪,极大限制和弱化了内部审计功能。
由于内部审计没有得到管理层的重视,进而导致内审人员选取时不够重视,甚至由其他部门人员东拼西凑组成,缺乏必要的审计专业知识和审计专业技能,而内部审计工作是一项极其专业、涉及面极其宽泛的工作,要求较高的理论水平、专业素养和职业精神。因为目前内审人员的理论水平和实践能力都偏低,很难开展管理审计、绩效审计、经济责任审计这样的难度较大的审计工作。即使审了,也难以把握关键点,难以给予专业的建议。
为此要改变内部审计现状、顺应公立医院法人治理结构需要,就需要领导层正确认识内部审计的效用,将内部审计由外在要求转化为内在需要,实现从“要我审计”到“我要审计”的转变;要合理设计内部审计的组织管理模式,保证内部审计的独立性和权威性;加快实现内部审计转型,把法人治理列为优先审计的对象,充分发挥内部审计的咨询、评价、参谋、控制的职能,促进法人治理结构的优化。