【摘要】 预算绩效管理已经成为政府绩效管理的重要组成部分，并将成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容之一。2012年北京市财政局在前几年预算绩效管理的基础上，重新修订了相关规定，并对实施部门预算绩效管理的试点单位制定了总体工作方案,提出了全新的工作设想。本论文结合部门预算绩效管理的实践，对北京市财政新近出台的相关制度和操作规程进行了分析和探究，以期更好地理解和落实相关规定。

　　【关键词】 预算绩效管理 部门

　　一、引言

　　以绩效评价结果为表象的财政预算绩效管理，已成为财政部门、主管部门、预算单位以及社会公众普遍关注的焦点，特别是预算绩效管理问责办法的出台，更凸显了各方对绩效评价结果的关注。2011年11月至2012年2月，北京财政部门针对预算绩效管理，制定了相关规定，提出了全新的工作理念，对预算绩效管理提出了更高的要求。

　　绩效是指人们行为的后果，包括业绩和效果，是既定目标的完成程度。从绩效的角度评价公共支出的预算绩效管理，已经成为各国政府进行公共支出管理的一个重要手段。国家财政部从2000年开始，探索在我国公共财政体制的框架下，对政府及准政府部门的公共支出进行绩效管理，以促进政府及其有关部门在资源既定的条件下，为社会提供更多、更优质、更高效的公共产品和公共服务，提高管理效益，降低管理成本，增强政府责任意识。

　　通过多年的管理实践，财政部门已经制定了财政支出绩效评价的相关制度，构建了财政预算支出绩效考评体系，形成了财政为主体，中介机构介入，社会专家参与的绩效考评方式，建立了绩效考评职能机构，开展了专项经费支出和部门预算的绩效考评，取得了很大的成效。财政资金管理已经从单纯的关注绩效评价，发展成为了全过程预算绩效管理，即在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程的管理活动。

　　预算绩效管理的范围包括部门的基本支出预算和项目支出预算。在多年的实践中，针对项目支出预算的绩效管理，无论在绩效目标设定、绩效评价体系、绩效评价方式、绩效评价内容上都已经基本成熟，但针对“部门”的以基本支出预算为主的部门预算绩效管理，尽管相关管理办法已经出台，但在具体操作中仍然是十分棘手的，难点和困难还十分突出。如：预算绩效管理的法律化建设问题;部门预算绩效目标设置的可量化问题;科学、全面、客观的部门预算绩效评价体系问题;绩效考评结果的应用等方面的问题。

　　尽管相关规定将绩效评价的重点明确为项目支出，但对于部门的预算绩效管理，必然会随着财政资金管理的规范化要求而不断深入，其管理也将成为一种常态化的行为。部门预算绩效管理主要包括绩效目标管理、绩效运行跟踪与实施管理、绩效评价管理和绩效结果的应用管理四个方面，是一项十分复杂的全过程系统工程，而前三项管理活动，直接决定着绩效管理的成败。

　　二、绩效目标管理

　　前期，部门预算绩效目标的基础信息应严谨、规范。

　　目前，在部门预算绩效管理中的突出问题之一就是被考评部门的绩效目标描述十分模糊，对部门绩效目标实现与否的界限划分十分不清晰，对相关绩效目标实现的程度要求十分不明确，绩效目标管理存在明显不足。特别是民众关注的重点公共部门、准公共部门，其预算申报时可量化的部门绩效目标设定存在不足，再加上财政资金下拨时间比较紧张，给后期部门的绩效目标实现的描述，以及部门预算绩效考评，都带来比较大的困难。

　　公共部门绩效评价与行政效率评价相同，需要讲究组织和活动中所取得的各种直接的、有形的、无形的、定性的、定量的等各方面消耗与取得成效之间的比率关系，以求最少的投入产出较好的效果。如果前期绩效目标设定不明，实现绩效目标与经费之间关系不清，那么事后就很难对部门绩效目标的实现与否做出准确的评价。为了解决这一问题，北京市财政部门有针对性地对2012年进行预算绩效管理的试点部门，在2011年就制定了工作方案，明确了绩效目标填报和前期绩效评估的要求，这是非常必要的。因此，除了加强预算申报管理外，其他国家的绩效评价实践也可以给予我们一定的启发。如，澳大利亚的政府绩效评价工作开展较早，时至今日已经积累了丰富的实践经验和理论知识。澳大利亚公共支出绩效评价工作的第一步是制定政府各部门的事业发展目标，也是各部门的绩效规划。部门事业发展目标是编制部门预算和年度绩效计划的重要依据，由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。内容主要包括：确定部门的职责和最终发展目标;评估完成目标所需的各种资源和技术;考虑可能影响目标实现的各种不确定性因素;等等，这些部门预算前期的相关信息的完整和规范，构成了前期评价信息的基础，保证了事后绩效评价工作的顺利进行。同时，部门绩效目标设定的合理性、科学性，也是部门公共支出绩效评价的重点内容之一。因此，前期与部门预算相关的基础信息的完整性、规范性，是做好部门绩效评价的基本前提和必要基础。

　　三、 绩效实施管理

　　中期，预算部门在实施管理中，应坚持预算的“刚性”，执行业务主导、财务为辅的实施方针，构建协调的内部管理格局。

　　目前，在部门绩效考评中普遍存在的另一个突出问题是体现绩效目标的业务活动与预算之间缺乏关联性，即业务部门的绩效目标陈述与财务部门的支出陈述相脱节，业务与资金之间缺乏交集。通常，绩效考评实施在事后，在绩效考评中普遍出现的情况是部门预算单位在进行部门绩效目标实现的描述上，是以部门工作总结为蓝本的，业务活动的绩效目标描述与所支出经费之间相割裂，业务活动与资金之间缺乏应有的关联性。出现这种部门业务与资源相脱节现象的原因是，部门向财政申报预算和编制预算时，是以财务部门为主导的，财务部门是经费管理专业人士，但并不是部门业务管理的专业人士，因此，只单纯从经费管理角度编制预算，并没有在绩效目标实现与资源使用之间建立必要的联系，更没有在预算执行时建立以业务部门为主，财务部门为辅的协同管理机制，致使在部门年度绩效评价时，部门只能笼统地将部门年度工作总结作为绩效目标完成的陈述，部门财务决算作为部门经费支出的陈述。

　　事实上，部门绩效目标的实现与所使用的资源是否相匹配，是评价部门支出合理性的重要方面。因此，要解决绩效目标的业务活动与资源配置之间相脱节的办法，必须在预算编制和预算执行两个方面下功夫。

　　预算编制时，要建立目标实现与资源合理配置之间是存在相关性这样的管理理念，在预算编制中能够全面考量绩效目标设定与实现这一目标可能需要消耗的资源量之间的关系，并以此为依据编制预算。同时，预算的编制由业务部门与财务部门共同完成，对绩效目标实现的可行性、实效性进行论证，完成绩效目标设定和所需资源之间的配置。

　　预算执行时，鉴于绩效目标的实现是依靠各项业务目标的实施来实现的，应根据业务活动特点，进行必要的管理流程再造，调整管理模式。坚持业务部门为主，财务部门为辅的工作理念，共同构建和谐的实现部门绩效目标的管理格局。

　　四、绩效评价管理

　　后期，绩效评价管理应建立在主管部门的有效监督和预算单位的客观自评基础之上的财政再评价。

　　这个环节是全过程预算绩效管理的最为关键控制点，对此，北京市财政部门专门制定了财政支出的绩效评价管理办法。目前，在部门绩效评价中普遍存在的突出问题是自评报告信息的准确度问题，部门的绩效自评报告不够完整、全面，甚至个别部门的自评报告是在对绩效评价相抵触的情绪下完成的。这种绩效评价基础的不扎实、不全面，带来了绩效评价不够客观、不够准确的问题。

　　依照相关规定，财政预算部门绩效评价的主体既包括财政管理机构，也包括各预算单位。而一个客观、公正、公平的部门绩效评价，应当建立在有效、准确的部门自评的基础之上的财政管理部门的再评价。

　　在部门绩效自评时，应突出“产出和结果”，除了部门年度预算、部门年度工作计划外，部门的年度工作报告，部门预算实施报告，服务绩效报告，公众评价报告，审计报告等相关信息，都应当成为绩效自评的基础信息，并在此基础之上对部门年度的绩效目标实现做出客观、公正、准确的自我评价。在这个问题上，国外的一些做法是值得我们借鉴的。比如，按照澳大利亚政府绩效评价的要求，在一个财政年度结束后，政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。内容主要包括：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比;与以往年度绩效指标实现情况的比较;对未实现的绩效目标的说明及补救措施;对年度绩效计划的评价;对不可行的绩效目标的调整建议;说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。可见，做好部门绩效评价，财政部门是管理主体，真正意义上的实施主体是各被评价的部门，客观、准确、全面的部门自评是做好部门绩效评价的客观基础。

　　五、结论

　　部门预算绩效管理，是一个综合的管理与控制活动，需要财政部门与主管部门、预算单位的共同协作与配合，特别需要被考评部门的理解、支持与配合。从源头上，在进行部门预算申报时，建立明确的部门预算绩效目标，将预期绩效目标细化为各可实施的子目标，对各子项目的实施进行科学的可行性论证，并对各子项目实施的业务与相关资源配置之间建立必要的联系。在执行中，强调业务子目标与资源管理之间的联系，对各子目标的实现进行有效的管理与控制，以保证资源的有效、合理使用。在结果上，部门预算单位根据实施情况，对照年初预算设定的绩效总目标、子目标进行全面、真实、客观的自评。通过前期的绩效目标管理、中期的绩效目标实施管理、后期的绩效评价管理，建立三位一体的有机管理与控制体系，将有效地保证部门绩效评价的实施。