【摘要】：本文探讨事业单位内部控制中存在的问题、 内部控制与审计监督的关系，以及针对现状提出加强内部控制和审计监督的对策。旨在建立健全内部控制制度，保障内部控制制度执行。从源头预防风险、防治腐败、规范管理行为。

　　【关键词】：事业单位 内部控制 内部审计 对策

　　从2014年1月1日全国开始实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《内部控制规范》)，从风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监管等方面，第一次对建立和实施事业单位内部控制，进行了全面、系统的规定。显然贯彻和落实好《内部控制规范》，对加强制度建设，规范内部控制行为，提高管理水平，强化廉政风险防控具有非常主要的作用，而审计监督正是内部控制诸多环节中最为关键的环节之一。本文从内部控制和内部审计的涵义及其关系、内部控制存在的问题以及加强内部审计监督等方面做了一些探讨，具体内容如下：

　　一、内部控制与内部审计的涵义及其关系

　　内部控制是指单位为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行的防范和管控。而事业单位的内部控制是事业单位为了履行职能、实现总体目标而建立的保障体系，该体系由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。内部控制制度的健全和有效与否，是一个单位赖以生存和发展的前提和基础。在事业单位推行内部控制规范，对于加强财务管理、规范业务行为、强化风险管控、保障资产安全、推进反腐倡廉建设都具有重要的意义。

　　内部审计则是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。

　　由此可见，内部审计是内部控制的重要组成部分，它代表着管理层对整个单位内部控制的健全性、有效性和遵循情况进行评价和监督，具有其他任何部门所无法替代的作用，是对内部控制的一种再控制。内部审计通过对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改，既可以防范经济活动风险，及时堵塞管理漏洞，又可以不断地完善单位内部控制体系。可以说，没有内部审计的评价和监督，就不能形成良好的单位内部控制制度。

　　二、事业单位内部控制和内部审计中存在的问题

　　事业单位是政府依法行政的主体，是国家政策的直接贯彻者和执行者，承担着宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，事业单位运行的好坏直接影响着国家财政资金使用的效益和反腐倡廉的建设。当前事业单位的内部控制建设还相对滞后，内部控制存在着许多问题，如职责不清，滥用职权、损失浪费财政资金，甚至出现做假账私吞贪污等等现象。从内部审计的工作实践中，我们发现产生这些问题的主要原因有以下几个方面：

　　(一) 内部控制意识淡薄，特别是单位领导对内部控制重要性认识不足。

　　“任何现实的组织都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，影响会计的意识控制和实施控制的自觉性，它是实施内部控制的基础和前提，是内部控制体系框架的一个重要因素。”但现实中存在比较严重的内部控制意识淡薄以及对内部控制重要性认识不足的现象。

　　1.许多事业单位领导重事业发展，轻内部管理，缺乏对内部控制的基本了解, 对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不足。一些单位领导认为，有管理监督的部门存在，有党纪政纪的约束，没有必要再搞内部控制建设，有人甚至认为内部控制是约束领导自己，用钱不方便了，主观上不愿意搞内部控制建设。

　　对内部控制的不了解、不重视、不遵循，使得内部控制建设在事业单位中难以落实。

　　2.对经费支出缺乏控制意识。现实中有很多单位对经费支出没有建立明确、合理的开支范围和标准及审批程序,对不少经费支出特别是业务招待费、差旅费、会议费、培训费等没有经费控制意识，普遍的观点是只要领导签字，就可以实报实销。经费开支大手大脚，财政资金使用存在很多浪费现象。

　　3.对财务管理工作重视程度不够。会计控制是内部控制的重要环节，但在实际工作中, 财务部门常常被列为后勤部门不受重视。许多人认为财务只是算算账，管管钱，单位财会人员无权参与单位的决策和业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解，更谈不上发挥财务监督作用了。

　　(二)没有建立科学的、合理的内部控制体系，缺乏基本的、有效的内部控制制度。

　　内部控制的核心是建立一套行之有效的制度规范，包括组织、分工、标准、守则等，但许多事业单位根本没有制定相应的控制规范，即使有也是不完整的,或者是直接照搬照抄其他单位的内部控制制度。

　　1.有些单位缺乏基本的内部控制制度。有些单位缺乏决策议事机制、内部监督机制、考核机制等，缺乏岗位责任制、关键岗位轮岗制、单位预算管理、资产管理等方面的制度。甚至有些单位迄今还没有制定基本的财务管理制度，处理问题仅凭经验、惯例，随意性较大。有的单位虽制定了财务管理制度, 但很不完整，也不严格执行，而且对制度的执行及效果缺乏必要的监督，使内部控制制度流于形式。

　　2.流程控制体系不完善，缺乏基本的内部审批程序。有不少单位没有明确的审批控制业务流程，往往按照惯例或者谁说了算听谁的，随意性大。而有些单位的控制流程控制过于简单, 仅局限在事后审批上, 缺乏事前控制的程序,缺乏相互监督和稽核的环节，费用开支实行的都是事后实报实销，财务监督环节滞后。

　　3.授权审批的金额界限不明, 授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法, 它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。但现实中，越权审批、过度授权以及单位负责人“一言堂”的情况比比皆是。

　　4.财务控制体系不完善。一些单位会计基础管理工作薄弱，财务人员业务素质不高。财务机构不健全，财务人员缺乏，许多单位存在一人多岗或一个科室多岗，违反了不相容岗位分离的原则，存在管理漏洞。

　　(三)缺乏科学的预算管理，收支核算随意，资产管理水平不高。

　　1.预算缺乏科学性、完整性和严肃性。现行的部门预算涵盖范围有限, 追加项目多, 弹性大, 且部门预算没有在单位内部按部门、项目细化预算, 影响部门预算的实施效果。有不少事业单位将单位的自有资金放在外面，不纳入单位预算管理中，制定预算时没有全面预算管理的概念，只是为了完成预算编制任务，事后不断调整预算，且在单位内部对各科室人员以及具体项目没有责任预算约束。

　　2.收支核算与管理粗线条，没有严格执行有关制度。有些主管部门虚列支出截留资金;有些单位违反收支两条线的规定，收入留在下属的事业单位或投资的单位，以“小金库”、真发票报销套取资金等隐蔽形式搞职工福利或私分挪用。收入核算与管理分离，对收入是否全额收取、是否按合同及时收取、收入确定是否合理合法等都没有实施必要的内部控制。另外，费用支出缺乏有效控制，普遍缺乏严格的控制标准和控制范围，审批手续也不完备。专项经费和科研经费被挤占、挪用现象也较普遍。

　　3.资产管理混乱，管理水平有待提高。不少事业单位无资产管理制度或制度执行未到位，资产管理责任未落实到人，缺乏成本意识和绩效意识。货币资金管理存在一人多岗现象，票据管理薄弱，对库存现金没有制定定期监督检查制度。实物资产管理也存在帐帐不符、帐卡不符、帐实不符的现象，另外还存在擅自转让和处置资产，资产的清查和盘点、处置审批没有形成制度化、经常化。

　　(四)缺乏有效的内部审计监督，内部控制评价和监督机制缺位。

　　内部审计是事业单位执行内部控制制度中不可缺少的一部分，它既是内部控制工作的一部分，也是检验内部控制是否有效的重要手段。内部审计部门在审计中发现单位在内部控制执行中的效果和存在的问题，并且予以纠正。以减少内部控制设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞。可以说，内部控制的有效发挥，离不开健全完善的内部监督。

　　现实中大多事业单位内部审计机构缺失或不健全、专业人员缺乏。有些单位虽然成立了内部审计机构，但大多是财务部门的内设机构，所属层级较低，审计的独立性和权威性无法体现，难以发挥实质性监督作用。

　　三、加强事业单位内部控制和内部审计的有效措施

　　《内部控制规范》的实施对保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的质量和效率都有着重要的意义。我们要落实内部控制建设。应该采取以下措施：

　　(一) 增强单位负责人的责任意识，营造良好的内部控制环境“内部控制是一种全员参与的动态过程，依赖组织内的每一个员工所付出的努力，加强职业道德建设，营造诚信的控制氛围，已成为内部控制得以顺利实施的必然要求。”按照《内部控制规范》的规定，单位负责人是单位内部控制工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。通过各种学习和宣传，增强“第一责任主体”意识，提高对单位内部控制制度建设重要性的认识,进而重视内部会计控制制度建设，进而促使单位全体职工都能够认识到内部控制制度建设的重要性并自觉践行。

　　(二)建立健全单位内部控制制度体系, 提高单位管理水平

　　当前，事业单位内部控制工作的实施迫切需要制定一套科学合理的制度体系来支持和保证。各事业单位应根据自身单位的特点，研究制定一套能体现事业单位管理体制特殊性的内部控制制度。严格落实各项内部控制制度，加强单位内部控制牵制制度，建立健全授权批准制度和岗位分离控制制度等，积极落实内部控制的领导小组机制、日常管理机制和监督考核机制。加大制度执行的监督检查力度，确保做到有章可循、有章必循、违章必究。

　　(三) 坚持全面预算管理，加强会计控制，提高资产管理水平

　　首先，要进一步扩大部门预算的范围,单位各项资金收支均应纳入预算管理中，切实规范预算收支行为。并严格预算的调整和追加。加强对单位资金的预算控制，强化有预算才能支出，无预算不能支出的观念。同时，对部门支出预算细化分解到具体支出项目和具体科室，并将部门预算与单位内部的责任预算有机结合，严格责任预算的考核机制。其次，建立适合本单位业务特点和管理需要的财务管理和会计控制制度，对主要业务的控制必须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序。进一步完善收支业务控制、实物资产控制、货币资金控制、不相容岗位分离控制等。严格控制费用支出，严格按照审批程序，不断优化和改进财务核算流程。再次，完善资产岗位责任制，实施资产信息化管理，提高资产管理水平。加强对事业单位各项资产的核算和管理，明确责任分工，确立资产管理关键控制点的岗位责任，定期岗位轮换。提高资产使用效率，完善资产清查管理制度，实施资产信息化管理，实现资产管理的科学化、规范化、信息化。

　　(四)建立独立的内部审计监督和评价机制，完善单位内部控制体系

　　内部控制的监督是对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷及时加以改进，单位应该建立健全评价和监督机制，明确各相关部门或岗位在监督中的职责权限、规定，监督的程序和要求，确保监督检查工作有效开展。

　　内部审计能够准确把握内部控制的薄弱环节及失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部控制。另外，由于内部控制有预防腐败舞弊的积极作用，与纪检监察部门的关注点是一致的，所以应当充分发挥纪检监察部门联动机制，构建完善的监督体系，有了纪检监察部门的参与，各单位开展内部控制建设的积极性会大大提高。

　　四、加强内部审计监督力度，促进内部控制建设

　　内部审计既是内部控制的一个部分，也是监督内部控制其他环节的重要力量，是对内部控制的一种再控制。内部审计的作用不仅在于对单位的内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价，还在于促进单位改善内部控制和风险管理，最终达到组织管理的目标。

　　1.建立内部审计一把手直接负责制，提高审计地位。内部审计工作开展的好坏，与单位领导重视程度直接相关，确立单位主要负责人直接负责制，在财务部门以外单独设立内部审计部门，保障内部审计的独立性、权威性，保障内部审计部门具有履行职责所必需的权限。这是内部审计发挥作用的关键和前提。

　　2.适时制定事业单位内部审计制度，为审计工作开展提供理论依据。针对当前事业单位内部审计法规体系不健全的情况，有关部门应专门制定一套事业单位审计制度 ，用以指导事业单位内部审计。针对内部审计人员规范、内部审计操作流程、内部审计岗位职责等制定具体的内部审计制度，切实提高内部审计的规范化和可操作性，为事业单位内部审计工作提供制度依据。

　　3. 在风险评估的基础上，突出审计重点。内部控制审计在对内部控制进行全面风险评估的基础上，重点关注重要业务单位、重大事项和高风险领域的内部控制。将评估风险大、资产规模大、审计间隔时间长、人事变动、预算调整多以及群众有反映的单位列为审计重点对象。对采购业务、资产管理、财务报告、预算管理等方面的内部控制设计和运行情况进行审查和评价。针对管理和内部控制的缺陷提出建设性意见和改进措施，促进单位不断完善内部控制。